Czy w Olsztynie inwestujemy za dużo?

Nie inaczej jest w Olsztynie. Dotyczy to m.in. oceny inwestycji w naszym mieście. Pomijam tu osoby narzekające na uciążliwości, jakie inwestycje w infrastrukturę zwykle z sobą niosą. Wszyscy ich doświadczamy, w większości rozumiemy, że inaczej się nie da i cieszymy się z ich pozytywnych skutków. Natomiast sprawą, nad którą warto byłoby się zastanowić, jest ocena rozmiarów inwestycji, jakie mają miejsce w ostatnich latach w Olsztynie. Jedni twierdzą, że jeśli chcemy, by Olsztyn był atrakcyjnym miejscem do życia, z którego nie wyjeżdżają najbardziej aktywni i ambitni mieszkańcy, by przyciągał inwestorów, powinniśmy inwestować przede wszystkim w infrastrukturę miejską. Zadbać o to, żeby była odpowiednia sieć ulic, żeby były one w dobrym stanie, żeby funkcjonował sprawny i ekologiczny transport publiczny, żeby były zagospodarowane tereny do rekreacji i wypoczynku, obiekty służące edukacji, kulturze, sportowi wyczynowemu itd.
Inni natomiast twierdzą, że trzeba „inwestować w człowieka”, w komfort życia mieszkańców. Jeśli inwestować, to raczej w infrastrukturę społeczną niż techniczną. Słowem, dość koparek, dźwigów i panów w żółtych kamizelkach na ulicach Olsztyna, a teraz czas na to, by więcej pieniędzy skierować do instytucji kultury, klubów sportowych, na rozwijanie zainteresowań dzieci i młodzieży. Wokół tej tezy budowane są nawet niektóre programy wyborcze.
Dylemat ten nie jest ani nowy, ani nie jest specyfiką Olsztyna. W skali makroekonomicznej polega on na wyborze między akumulacją a konsumpcją.

Wydaje się, że jak zwykle prawda leży pośrodku i potrzebny jest zdrowy rozsądek. Zwolennicy pierwszego poglądu powinni pamiętać, że inwestycje nie są celem samym w sobie, a powinny jedynie stwarzać warunki do poprawy życia mieszkańców. Drudzy natomiast muszą sobie zdać sprawę, że „inwestowanie w człowieka” będzie możliwe, gdy będą istniały odpowiednio wyposażone obiekty do tego służące, gdy będzie można do nich szybko i bezpiecznie dojechać itd. Spróbujmy, opierając się na faktach, odpowiedzieć na dwa pytania dotyczące Olsztyna. Pierwsze: czy prawdą jest, że przeinwestowaliśmy, i czy zagraża to stabilności finansów miasta oraz czy wpływa to na uszczuplenie środków na tzw. wydatki bieżące? I drugie: czy zachowana jest równowaga między inwestycjami w infrastrukturę techniczną a inwestycjami w infrastrukturę szkolną, turystyczną, sportową, obiekty kultury?

Odnośnie do pierwszej kwestii. Dla uproszczenia przyjmijmy, że inwestycje i zakupy inwestycyjne równe są wydatkom majątkowym. W rzeczywistości stanowią ponad 98 proc. tych drugich.

W latach 2018-2023 Olsztyn poniósł wydatki majątkowe w wysokości 1,683 mln zł, co stanowiło 22 proc. wydatków ogółem. Na tę średnią mocno wpłynęły wyjątkowo wysokie wydatki inwestycyjne w 2023 r., które wyniosły ponad 35 proc. wydatków ogółem. Wynikało to z kończenia w tym roku wielkich inwestycji, jakimi były: drugi etap inwestycji tramwajowej i rozbudowa Uranii. Rok wcześniej wspomniany udział wyniósł 22 proc. Wartość ta nie odbiega od tego samego wskaźnika w innych miastach podobnej wielkości. Na przykład w Rzeszowie, który bywa pokazywany nam za wzór rozwijającego się miasta, udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem w roku 2022 wyniósł 21 proc., a rok później – 20 proc.

Ponieważ znaczna część inwestycji finansowana jest z kredytów lub z emisji obligacji, ważną kwestią jest to, jak wydatki inwestycyjne wpływają na zadłużenie miasta. Otóż pod tym względem jako mieszkańcy miasta możemy spać spokojnie. Po pierwsze, ustawa o finansach publicznych wprowadza obligatoryjne formuły przeciwdziałające nadmiernemu zadłużeniu. Po wtóre, Olsztyn jest relatywnie najmniej zadłużonym miastem wojewódzkim w Polsce. Dług w stosunku do dochodów miasta w 2023 r. wynosił u nas 21,6 proc. Następnym miastem wojewódzkim, które pod tym względem ma najlepszy wynik, są Katowice, w których wskaźnik ten wynosi 31,2 proc., a są miasta, gdzie wynosi on nawet ponad 80 proc.

W dyskusjach na temat inwestycji miejskich pojawia się również mit, według którego rzekomo nadmiernie rozbuchane inwestycje „zabierają” środki kulturze, sportowi, edukacji, opiece społecznej itd. Otóż trzeba wiedzieć, że budżet gminy składa się z dwóch części. Pierwsza zawiera dochody i wydatki bieżące, druga zaś dochody i wydatki majątkowe. Wydatki bieżące co do zasady powinny być pokryte dochodami bieżącymi bez możliwości ich kredytowania. Piszę „co do zasady”, bo w związku z pandemią przejściowo wprowadzono pewne odstępstwa od tej reguły, ale je tu pomijam. Dochody bieżące zaś to: udziały gminy w podatkach PIT i CIT, podatki i opłaty lokalne, głównie podatek od nieruchomości, subwencje z budżetu państwa, w tym subwencja oświatowa, dotacje na konkretne cele bieżące, w tym na zadania realizowane w ramach projektów unijnych oraz pozostałe dochody, takie jak: ze sprzedaży biletów w komunikacji miejskiej czy dochody z najmu lub dzierżawy. Wydatki majątkowe natomiast finansowane są z dochodów majątkowych, których głównym źródłem są dotacje celowe uzupełniane dochodami ze sprzedaży majątku gminy. Ta ostatnia pozycja zwykle stanowi kilkanaście procent dochodów majątkowych. Przy finansowaniu inwestycji miasto może wspierać się kredytem lub środkami z emisji obligacji. Z powyższego jasno wynika, że wydatki na bieżące funkcjonowanie miasta nie konkurują z wydatkami na inwestycje. Te ostatnie zależą od wysokości pozyskanych dotacji, głównie z programów unijnych, możliwości kredytowych i w mniejszym stopniu ze sprzedaży własnego majątku.

Pozostaje kwestia struktury inwestycji: ile środków kierowane jest na typową infrastrukturę techniczną, a ile na przedsięwzięcia bezpośrednio podnoszące jakość życia mieszkańców. Generalnie nie uważam, aby taki podział miał sens.
Budowa nowej ulicy lub wprowadzenie szybszego i ekologicznego środka transportu miejskiego nie podnosi jakości życia mieszkańców?

Jeśli dzielę inwestycje w ten sposób, to dlatego, że dość często spotykam się z zarzutem, jakoby w podziale środków na inwestycje nie dość doceniane były zadania z obszaru kultury, sportu i rekreacji czy mieszkalnictwa. Prawdą jest, że gdyby brać pod uwagę wartość inwestycji, to rzeczywiście można by odnieść takie wrażenie. Jest tak, ponieważ inwestycje w infrastrukturę techniczną są zwykle większymi i droższymi zadaniami. Wystarczy jednak przejrzeć budżety Olsztyna z kolejnych lat, by się przekonać, ile jest tam, że zacytuję jednego z kandydatów na prezydenta naszego miasta: „inwestycji w człowieka”. Wymienię tylko ważniejsze, począwszy od roku 2018: wielofunkcyjne boisko przy SP 15 (4 mln zł), płyta stadionu OSiR przy ul. Piłsudskiego (6,7 mln zł), Startup Inkubator dla 50 innowacyjnych małych i średnich przedsiębiorstw (4 mln zł), powstanie i rozwój 132 innowacyjnych przedsiębiorstw (7 mln zł), Regionalne Centrum Zarządzania Kryzysowego (36 mln zł), budynki socjalne przy ul. Towarowej (12,6 mln zł), modernizacja szatni w Aquasferze (4,2 mln zł), przebudowa boiska przy SP 18 (4 mln zł), ponadto: stadion rugby, Ośrodek Szkolenia Piłkarskiego Warmia przy ul. Sybiraków, skatepark na plaży miejskiej, modernizacje obiektów szkolnych (ZSO 6, SP 2). Nieco wcześniej powstały m.in.: Park Centralny, Park Podzamcze, Skwer przy pl. Pułaskiego, Muzeum Nowoczesności, Centrum Żeglarstwa Wodnego i Lodowego przy Słonecznej Polanie, Górka Jasia, Planty przy ul. Pieniężnego, zagospodarowane zostały brzegi jezior Krzywego i Długiego. Niektóre z tych zadań są bardzo kosztowne, np. budowa Ośrodka Szkolenia Piłkarskiego będzie kosztowała ok. 30 mln zł. Także w tym roku miasto przystępuje do realizacji dużych inwestycji z tego obszaru. Jest to m.in. modernizacja stadionu przy ul. Piłsudskiego (30 mln zł), budowa Centrum Bibliotecznego w koszarach powojskowych (20 mln zł), modernizacja planetarium (50 mln zł), budowa noclegowni i budynków socjalnych. Wymienione tu i wiele niewymienionych „inwestycji w człowieka” jest rozproszonych po mieście i przez to mniej zwraca na siebie uwagę, co niekiedy prowadzi do mylnego wyobrażenia o tym, na co kierowane są środki z budżetu miasta.
Podsumowując: wydajemy w Olsztynie na inwestycje tyle, na ile nas stać; nie zadłużamy przez to nadmiernie miasta ani nie uszczuplamy środków na bieżące jego funkcjonowanie. Nie zaniedbujemy też inwestycji w infrastrukturę społeczną.

Mirosław Gornowicz – ekonomista, prof. UWM, prorektor ds. rozwoju i polityki finansowej UWM w Olsztynie, od 2006 r. przewodniczący Komisji Budżetu i Finansów w Radzie Miasta Olsztyna.